决策建议

全国政协十二届四次会议提案——关于构建未成年人全方位保护体系的提案

浏览次数:   更新时间:2016-09-22 08:16:00 发布人:

关于构建未成年人全方位保护体系的提案

    我国高度重视未成年人保护工作。目前,未成年人保护法制框架初步形成,未成年人保护已开始步入法制化轨道;构建了跨部门多机构合作的组织体系;未成年人福利制度从补缺型逐渐向适度普惠型转变。尽管我国未成年人保护工作取得了长足进步,但由于社会处于快速转型期,未成年人保护面临许多新情况,保护未成年人工作存在诸多缺陷,有必要根据未成年人保护的现实,合理构建全方位保护未成年人体系,促进未成年人健康成长,从根本上增强我国的国力和国际竞争力。

    目前我国未成年人保护存在以下问题:

    一、社会转型带来未成年人弱势群体数目庞大

    我国有留守儿童5800万,流动儿童3000万、流浪儿童100余万,孤儿60多万,事实无人抚养的儿童约60万等。因未成年人保护现有制度不完善,服务供给不足或滞后,儿童受害与犯罪现象时有发生,如因疏忽导致儿童意外伤亡、虐待儿童、儿童性侵、利用儿童乞讨、拐卖儿童、伤害甚至杀害儿童等。留守儿童、流动儿童、闲散未成年人犯罪比例明显上升,据统计,未成年人犯罪中失学辍学约占40%,留守、流动儿童约占30%。

    二、未成年人保护理念滞后

在我国传统观念中,未成年人保护更多地作为私人问题,视为父母或家庭的私产,缺乏未成年人相对独立的人权保护意识,缺乏未成年人保护是关乎国家竞争力的意识,缺乏从社会安全角度保护未成年人的意识。

    三、未成年人保护法律体系不健全

    主要表现在:一是未成年人权利主体地位及特别保护原则缺乏宪法统领性规定。由于宪法没有对未成年人权利及其保护原则作出特别规定,其他法律法规的保护规定缺乏根本性的宪法指导。二是未成年人权利保护专门法律体系不完整。如我国缺乏儿童福利法、幼儿教育法、未成年人不良行为矫正法等专门法律。三是其他法律法规关于未成年人保护不充分不完整。如民法、刑法、婚姻法等法律规定或过于原则,或空白,或缺乏科学性及缺乏必要的配套制度,不能有效发挥保护未成年人的作用。

    四、政府保护力度亟待加强

    政府保护存在以下薄弱环节:一是保护主体责任不明。家庭、学校、社会、国家等多层次保护主体之间责任不明,对儿童权利遭受侵害的案件中,或多或少都有责任的缺位;二是政府保护力度不足。政府应是未成年人保护的重要主体,未成年人保护法规定了家庭、社会、学校、司法等责任,但缺乏对各责任主体违反保护责任时有效的监管和责任追究机制,尤其是家庭、社会等保护无力时,政府的最后保护主体与主导责任欠缺。儿童受害多数是家庭疏忽,未成年人犯罪中约60%是由于不良家庭影响,政府在引导与监督家庭与社会保护方面不足。三是缺乏强有力的统筹协调机制。未成年人保护分别由政府相关职能部门或社会组织根据其职能负责。各级妇女儿童工作委员会是未成年人保护的统筹协调机构,其常设办事机构设在在妇联,其主要职责之一是协调和推动妇女儿童工作委员会的近30个党委、政府成员单位做好维护妇女儿童权益工作。这种模式缺乏组织、协调和推动力,难以形成合力,机构虽多但保护力度不强。四是缺乏未成年人保护战略与政策研究。随着经济社会发展,未成年人保护的需求发生了很大变化,但国家缺乏从宏观上研究未成年人保护特点、需求,不同时期未成年人保护的策略及政策等。

    五、面向未成年人的公共产品、服务供应不足

    未成年人的生存与发展需要大量的服务与产品。我国一些公共产品与设施更多从成人角度设计,缺乏针对未成年人个性与特点的考虑。缺乏针对未成年人发展与安全的服务体系,如学前教育资源不足,儿童放学后安全成为双职工家长的难题,学校的营养餐缺位,体育教育难以实施,预防出生缺陷、儿童心理咨询、儿童慢病防控能力有待提高等。目前一些地方创立了4点半课堂、儿童之家等,但未能作为政府服务项目,且形式与范围远满足不了现实需要;涉及未成年人安全的药品、食品、文化等监督、管理力度不强。

    为构建未成年人全方位保护体系,我们建议:

    一、在“十三五”规划中明确未成年人保护目标

建议将构建适度普惠型儿童福利体系、健全未成年人保护法律体系、构建全方位预防未成年人犯罪和未成年人被害的体制机制作为“十三五”期间未成年人保护的目标,在十三五规划中予以明确规定。

    二、树立正确的未成年人保护观念

    建议各级政府努力营造社会氛围,使坚持儿童利益最大原则,承认和尊重儿童的独立人权,保护儿童权益放在首位形成社会共识:一是要从国家发展战略的高度重视未成年人保护。儿童保护不是家庭或个人的私事,而是国家的大事,保护儿童健康成长和全面发展,对我国建设人力资源强国具有重要战略意义。二是从社会安全与犯罪治理的角度重视对未成年人的保护。儿童遭侵害与儿童犯罪都将严重危害社会安全,保护儿童可以有效减少犯罪,实现社会安定与和谐。

    三、健全未成年人保护法律体系

    在全面推进依法治国的今天,健全未成年人保护法律体系是有力保护未成年人的前提。

    建议在宪法中确立未成年人保护的基本原则与基本权利;尽快修订未成年人保护法等专门法律,构建家庭、社会、政府、国家四位一体责任明确的保护体制,明确政府保护中的主导责任;修改其他法律法规中未成年人保护的条款,使之责任明确,便于实施;健全未成年人保护的专门法律体系,除现有专门保护未成年人的法律外,还应制定《幼儿教育法》、《儿童福利法》、《未成年人严重不良行为矫正法》等。

    四、强化政府在未成年人保护中的主导责任

    行政保护是实现未成年人保护最有效的途径,建议:第一,完善对未成年人保护的领导体系。各级妇儿工委常设办事机构应设在党委或政府综合部门,充分发挥组织、协调、推动作用。整合民政部门分散管理未成年人事务的机构,设立专门的未成年人保护部门,主要负责困境未成年人的救助与保护,代表政府履行国家监护职责等。第二,在“十三五”期间努力做到未成年人基本公共服务均等化。妇儿工委牵头制定未成年人公共服务目录,各相关政府部门制定服务规范。通过政府购买服务、家庭适当承担成本等多种筹资方式,提供满足儿童成长与发展需要的公共产品与公共服务项目。调动社会力量参与儿童保护,对困境儿童与家庭提供支持。第三,建立专门的未成年人不良行为管理部门和矫正机构,创立适合未成年人特点的教育与矫正措施。第四,支持相关部门开展未成年人保护研究,从战略的高度研究我国及地区未成年人保护的新情况及战略规划,推进政策制定和实施。第五,切实保证政府相关部门如公安、工商、教育、卫生、食药监等依法加强监管,保障未成年人各项权利,实施有效的责任追究制度。第六,构建全国一体化未成年人保护信息平台,特别是对失踪、流浪、流动、闲散未成年人、孤残等儿童动态数据库,为未成年人的救助与保护提供支撑。